Сколько ни принимают в нашей стране нормативных актов и указов, избавляющих предпринимательство от произвола контролирующих и правоохранительных органов, особо старательные проверяющие и бесшабашные милиционеры умудряются "кошмарить" бизнес как ни в чем не бывало. Однако “око государево”, как называют прокуратуру еще со времен Петра Великого, не дремлет...
Федеральный закон №294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля [надзора] и муниципального контроля”, вступивший в силу 1 мая 2009 года, изменил саму идеологию проведения внеплановых проверок.
Как отмечает известный юрист Елена Покидова в своих публикациях, главная идея, которую стремились воплотить в жизнь авторы закона, — осуществление контроля преимущественно посредством документарных проверок. Их предметом могут становиться сведения из документов предпринимателей и организаций об их организационно-правовой форме, правах и обязанностях. А также документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением обязательных требований и тех, что установлены муниципальными правовыми актами.
Законом №294-ФЗ установлен исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановой проверки, и их всего два. Первый — истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и/или требований муниципальных правовых актов. И второе — получение контролерами обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из СМИ. Но только если речь идет о фактах причинения вреда или возникновения такой угрозы жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновения или такой угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Кроме того, основанием для внеплановой проверки может стать информация о нарушении прав потребителей.
Если же необходимость принятия неотложных мер все же возникает, органы контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно. Но только с извещением об этом органов прокуратуры.
Еще в августе прошлого года Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка подписал приказ №313 “О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”.
Его издание потребовалось после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля [надзора] и муниципального контроля” и принятия постановления Правительства РФ от 30.07.2010 №489, определивших многоэтапность системы формирования ежегодного сводного плана.
Этими документами также установлена новая форма ежегодного плана, детализированы сроки и основания проведения плановых проверок, а также введены дополнительные критерии идентификации проверяемых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Постановлением федерального правительства впервые определен порядок внесения изменений в ежегодный план. Это допускается только в случае невозможности проведения плановой проверки деятельности юрлица и ИП в связи с его ликвидацией или реорганизацией, прекращением деятельности, подлежащей плановой проверке, а также с наступлением обстоятельств непреодолимой силы.
Своим приказом Юрий Чайка установил порядок рассмотрения органами прокуратуры проектов ежегодных планов, потребовал от своих подчиненных исключить необоснованное расширение органами контроля числа проверочных мероприятий, а также включение в планы противоречащих закону проверок.
Формирование сводного плана на 2011 год и его опубликование на сайте Генеральной прокуратуры в Интернете, а также проводимый постоянный мониторинг призваны были снизить административное давление на бизнес, вызванное значительным количеством проверок его субъектов, зачастую необоснованных.
Теперь органы прокуратуры в регионах размещают на официальных сайтах план проведения плановых проверок субъектов предпринимательской деятельности на своей территории на каждый последующий год.
На сайте прокуратуры Ставропольского края в соответствующем разделе представлен план проведения плановых мероприятий органами государственного и муниципального контроля края на текущий год как часть сводного плана, размещенного на сайте Генеральной прокуратуры РФ.
В 2009 году при Прокуратуре Ставропольского края на основании приказа Генерального прокурора РФ создан отдел по надзору за исполнением законодательства о государственном и муниципальном контроле. Как заявили тогда представители прокуратуры, “новый отдел призван выполнять функции по формированию ежегодного сводного плана проведения органами государственного и муниципального контроля плановых проверок и согласованию внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, а также иные функции по защите прав указанных субъектов предпринимательства”.
Отдел был создан в связи с принятием ФЗ №294 в целях реализации органами прокуратуры новых полномочий в сфере организации и осуществления государственного контроля [надзора], муниципального контроля.
Приказом Генпрокурора РФ был утвержден порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок субъектов МСП, а также единые формы процессуальных решений о согласовании и об отказе в согласовании их проведения. В прокуратурах городов, районов и межрайонных прокуратурах осуществление этих функций возложено на конкретных должностных лиц.
“На рассмотрение каждого заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки законодательством определены весьма ограниченные сроки для осуществления такого согласования, а именно не более двух суток. При этом принятие решения будет зависеть в каждом конкретном случае от наличия достаточных оснований для проведения такого контрольного мероприятия, подтвержденных соответствующими документами”, — уточнили в краевой прокуратуре.
С момента вступления в силу ФЗ №294 прошло более полутора лет. Перемены к лучшему ставропольское предпринимательство отмечает, но недовольных произволом контролеров по-прежнему немало.
Как рассказал в интервью газете “Ставропольская правда” [от 12.01.2011 года] прокурор Ставропольского края Иван Полуэктов, только за 11 месяцев 2010 года органами прокуратуры выявлено 605 нарушений законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности. По выявленным нарушениям законов прокурорами внесено 132 представления, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 98 должностных лиц, предостережено о недопустимости нарушений законов 32 должностных лица, 5 должностных лиц привлечены к административной ответственности, возбуждено одно уголовное дело.
Как отметил прокурор края, особую тревогу вызывает то обстоятельство, что, несмотря на внесенные изменения в Закон РФ “О милиции”, исключившие возможность проведения органами внутренних дел внепроцессуальных проверок субъектов бизнеса, сотрудниками милиции до настоящего времени допускается необоснованное вмешательство в хозяйственную деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Прокурорскими проверками выявлены 150 таких фактов.
Благодаря вмешательству прокуратуры из плана проверок субъектов предпринимательства Ставрополья на 2011 год из 674 заявлений, поступивших от органов контроля о проведении выездных внеплановых проверок, 367 было отклонено по различным основаниям.
Пустые хлопоты
Перечень грубых нарушений Закона №294-ФЗ, являющихся безусловным основанием для признания результатов проверки недействительной, с правом проверяемого лица на реабилитацию и возмещение понесенных убытков в судебном порядке довольно обширен.
Согласно ст. 20 Закона к ним относятся проведение плановой проверки чаще чем раз в 3 года, проведение такой проверки не в соответствии с ежегодным планом [отсутствие оснований проведения плановой проверки], несоблюдение срока, установленного для уведомления проверяемого о проведении плановой/внеплановой выездной проверки. Кроме того, безосновательное назначение внеплановой выездной проверки, а также отсутствие ее необходимого согласования с прокуратурой, нарушение сроков и времени проведения проверок в отношении субъектов малого предпринимательства. А также проведение проверки без распоряжения/приказа руководителя, заместителя руководителя контрольного [надзорного] органа, требование контролерами документов, не относящихся к предмету проверки, и превышение установленных сроков проведения проверок, непредставление контролерами акта проверки представителю юрлица, ИП или их представителю.
В Законе №294-ФЗ прямо указано, что результаты проверок, проведенных с указанными нарушениями, “… не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля [надзора] или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя”. Так что стоит ли неуемным контролерам суетиться впустую?
Вопрос риторический, но, как показывает практика, их рвению все равно нет предела. Изучение банков решений арбитражных судов российских регионов, представленных на их официальных сайтах, не внушает оптимизма. Заявления органов прокуратуры на тему проведения незаконных проверок по всей России исчисляются сотнями.
Далеко за примером ходить не будем. С августа прошлого года в Арбитражном суде СК рассматривалось одно из таких дел. Прокурор края обратился в суд с заявлением к Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды СК о признании незаконными действий по представлению предложений о включении в ежегодный сводный план проверок на 2010 год нескольких предприятий, а также о признании результатов проверок незаконными. В их число входят ЗАО “Туристический комплекс “Бештау”, ОАО СУ-1 “Ставропольгражданпроектспецстрой”, привлеченные позже для участия в деле в качестве третьих лиц, и другие объекты, подлежащие федеральному экологическому контролю.
Последнее заседание по этому делу проведено 18 января, и по его итогам судья Зузета Тлябичева вынесла определение. Заявленные прокурором края требования удовлетворены частично, а именно: результаты проведенных министерством-ответчиком плановых проверок признаны незаконными.
Хотя законодатель жестко регламентирует правила проведения проверок, лазейки контролеры все равно находят. Выявив в ходе планового контрольного мероприятия действительные или мнимые нарушения, чтобы проследить за их устранением, проверя-ющие назначают и внеплановые проверки. В результате последующего контроля нередко выявляются и оформляются актами новые нарушения, выдаются новые предписания и впоследствии посредством проведения очередных проверок контролируется исполнение уже этих предписаний. Замкнутый круг получается... И чтобы разорвать его, предпринимателю или организации бывает достаточно обратиться в арбитражный суд.
Ирина Стецкова